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上计:古代官员的“年终述职”

时间:2019-11-28     作者:陈忠海【转载】   来自:北京日报   阅读

“上计”是中国古代特有的经济管理制度,早在西周时期,这项制度就已经开始了。

《周礼·天官》记载:“岁终则令百官府各正其治,受其会,听其致事而诏王废置。三岁,则大计群吏之治,而诛赏之。”

意思是:每到年终就命令各级官吏纠正管理中存在的问题,接受上级考核,听取他们对各自政情的汇报,然后请示国君对有功者加以提拔,对有罪者加以惩处;每隔三年,对官吏的政绩进行一次全面考核,将无政绩者撤职惩罚,将政绩突出者提拔奖励。

这里强调的是对官员的监督考核,但基础是“受其会”,也就是接受地方官吏对工作的全面汇报,重点是各种财会资料的汇总,这种汇报就是上计制度的雏形。

春秋战国时期诸侯割据,周王失去对地方的控制,无法接受地方上计,但各诸侯国参照了周王的做法,接受管辖区域内地方上计,将每年一次的上计称“岁计”,每三年一次的上计称“大计”。战国时秦国制定《金布律》,其中要求:“官相输者,以书告其出计之年,受者以入计之。八月、九月中其有输,计输所远近,不能速其输所之计,移计其后年,计毋相谬。工献输官者,皆深以其年计之。”这时的上计,内容中同样强调了财政收入情况,要求更为具体。

上计制度在汉朝得到成熟和发展,汉朝为此专门制定了《上计律》,对这项制度进一步规范。《上计律》规定,各郡在太守之下、各王侯国在国相之下设上计吏,《汉官解诂》描述其职责为:“秋冬岁尽,各计县户口垦田,钱谷出入,盗贼多少,上其集簿。丞尉以下,岁诣郡,课校其功,功多尤为最者,于廷尉劳勉之,以劝其后。”

各郡国按规定向朝廷呈报“集簿”,其中最重要的内容就是“户口垦田,钱谷出入”,这些不仅是朝廷了解地方财政状况的依据,也是在全国范围内实行财政调度的依据。当财政收支出现不平衡时,通过各郡国调往朝廷、朝廷调往各郡国以及由一部分郡国调往另一部分郡国等实现平衡,这些调度事关地方利益,所以必须有准确的统计数据作为基础。

汉朝对上计制度非常重视,皇帝经常举行盛大仪式接受各郡国的集体上计,也经常亲自召见郡国的上计吏,询问有关情况。对于“集簿”的编制,不仅要求必须准确,不能有水分,而且还要求必须有时效性,在规定时间内完成相关统计,否则将对郡太守、国相、上计吏等相关人员进行处罚,如《汉书》记载,众利侯郝贤“上计谩,免”。

对于不认真对待上计的官吏,免官其实是较轻的处罚,情况严重者将被治罪。在交通、通信极为不便的时代,各郡国派往京城的上计吏成为皇帝和朝廷了解地方情况的重要渠道,那些熟悉地方事务、思路清晰、表达能力好的上计吏往往会被朝廷看中,有的被留在中央任职。汉末三国的风云人物公孙瓒、司马懿、邓艾等都曾担任上计吏。

秦汉以后,上计制度仍然存在,但具体内容不断发生变化。随着国家治理机制的不断完善,对地方各类信息采集要求的提高以及手段的日趋多样,按年度实施的上计工作在作用上有所削弱。唐朝时,皇帝仍时而举行受计仪式,但此举多具象征意义,受计的具体工作由尚书令及其左右仆射主管,所呈报的“集簿”也改为“文帐”,涵盖内容更加全面,地方呈报的财政、会计报告也细化至按季、按月、按旬上报,有的甚至还有日报。宋朝以后,皇帝已基本不亲自受计,而是通过调阅地方上报的财政收支报表了解情况。上计制度的弱化,源于该项制度虽然可以及时了解各地情况,尤其财政收支方面的状况,但也有明显缺陷,那就是它只能单方面听汇报,在核实报告内容真伪性方面显得薄弱,需要更有效的手段对其予以补充。

监督经济和财政运行情况不同于普通的行政监察,需要有专业的知识和手段。三国时期,曹魏设置比部曹,是尚书台内设的诸曹之一,据《通典》记载,其主要职能为“掌内外诸司公廨及公私债负,徒役工程,赃物账及勾用度物”,也就是对度支、库部、仓部、民曹等经济和财政部门进行审计监督,审计对象包括财政收入、经费支给和使用、重要工程建设进度等,比部曹成为最早的专业审计部门。此后,比部曹或比部始终存在,虽然隶属关系不断调整,但其审计方面的职能日渐清晰。

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